对地方国有企业现状和审计方法的探讨

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地方国企在国民经济中所占比重不高，但仍属国民经济的重要辅助力量，对地方经济建设具有重要保障作用。地方国有企业是指各级地方政府所属国有资产管理机构和相关部门实施管理或控制的各类企业（以下简称地方国企）。近年来，地方国企迅猛发展，为经济社会发展做出了重要贡献。地方审计机关、企业内审机构和社会审计机构，服从和服务于企业发展，成为促进企业持续健康发展的重要力量。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视国有企业审计工作。2016年12月，中央全面深化改革领导小组发布《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》；2017年3月，中办国办印发《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》；2019年7月，中办国办印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》。这一系列制度，标志着国有企业和国有资本审计监督体系和顶层制度设计进一步完善。

一、当前地方国企审计发展现状

随着我国经济体制改革持续深化，许多地方国企通过混合所有制改革，改变了过去传统单一的国有所有制结构，呈现国有独资、国有控股、国有参股等多种所有制并存的发展态势，涌现出一批跨国际、跨地域、跨行业和多重股权结构并存的企业集团。实践证明，企业改革发展离不开审计监督和服务。当前，审计机关、企业内审机构和社会审计机构对企业审计覆盖面较低，审计资源未得到有效的统筹整合。

一是审计机关对地方国企审计覆盖面低，现有审计人力资源与企业发展需求不相适应。当前，审计机关对地方国企审计覆盖面普遍不高，省市县三级审计机关开展企业审计呈现“倒金字塔”分布结构，即省级审计机关对省属企业审计相对较多，地市级审计机关对市属企业审计较少，县级审计机关对县属企业审计很少或没有审计任务。由此，省市县三级审计机关企业审计队伍发展不平衡，审计人力资源和企业改革发展需求之间的矛盾相当突出，现有审计队伍不适应深化地方国企审计监督的需要。

二是少数企业领导人对内部审计重视程度不够，企业内审机构未发挥监督和服务作用。当前，企业内部审计基础薄弱，审计力量发展不均衡。少数企业领导人对内部审计的作用缺乏足够认识，对审计人员存有偏见，认为内审人员会“找岔子”“捅娄子”。有些企业虽设置了内审机构，但审计人员都是些“门外汉”，或是安排临近退休的老同志，内审机构已成为“闲人处”或“休养所”。很多企业内审机构完全依赖社会审计机构工作，内审人员仅负责与中介机构接洽审计业务，没有组织实施和参与审计。正是由于内审机构不健全，审计力量薄弱，导致内部审计未发挥经济监督和服务作用，审计权威性不高，影响力不大。

三是社会审计机构以企业会计报表审计为主，不能满足企业提质增效的需要。当前，社会审计机构对企业审计类型较为单一，仍以会计报表审计为主。由于有些会计师事务所和注册会计师缺乏职业操守，对企业编制的会计报表及其附注，不履行必要的审计程序即发表无保留审计意见，其业务质量倍受社会质疑和诟病。社会审计机构承担企业领导人任期经济责任审计、建设项目竣工决算审计、企业预算管理执行情况审计和信息化管理系统审计等特殊目的审计业务较少，尤其是为促进企业提高经济效益的管理咨询服务业务更少，其审计能力跟不上企业发展的步伐。社会审计机构如不能帮助企业解决改革发展中存在的困难和问题，则不能满足促进企业健康发展和提高经济效益的需要。

二、深化地方国企审计的意义和重点

（一）审计机关深化地方国企审计的意义

审计机关深化国有企业和国有资本审计，是宪法和审计法赋予审计机关的法定职责，是深化国有企业改革“强治理、反腐败、控风险、防流失”的重要监督力量。深化地方国企审计，主要有三个方面的意义：

一是推动地方国企混合所有制改革，促进经济高质量发展的客观需要。国有企业发展混合所有制经济，目的在于促进企业深入转换经营机制，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，提高国有资本配置和运行效率，实现多种所有制资本协同发展，促进经济高质量发展。但是，国有资本在向多种所有制资本过渡的实践中，如何规范管理国有股权在非公有制资本和企业职工之间进行产权交易？如何揭示国有资本、非公有制资本和职工股权之间持股比重？如何有效防范混合所有制改革造成国有资产流失的腐败风险？对于这些问题，都需要通过加强审计监督来揭示风险隐患并推动混合所有制改革规范运行。

二是规范企业权力运行监督机制，促进反腐倡廉建设的迫切需要。当前，地方国企领域反腐败斗争形势仍不容乐观，少数企业长期畸形发展和带病态生存。有些企业领导人对党风廉政建设和反腐败斗争缺乏清醒的认识，全面从严治党向基层延伸不够到位，存在层层衰减的现象。极少数企业领导人把企业当成自己的“独立王国”。深化地方国企审计，已成为规范企业权力运行监督机制，推动完善公司法人治理体系和促进企业反腐倡廉建设的必然选择。

三是拓展审计监督广度深度，逐步消除监督盲区的重要制度安排。近几年来，为更好发挥审计在党和国家监督体系中重要作用，审计机关通过加大企业贯彻国家重大政策措施落实情况审计力度，加大企业各类风险隐患问题揭示力度，加大企业领导人经济责任履行情况审计力度等，建立地方国企经常性审计制度，健全国有资本审计监督体系，逐步推进实现地方国企审计全覆盖，进一步拓展企业审计监督广度和深度，逐步消除企业审计监督盲区。

（二）审计机关深化地方国企审计的重点

地方国企根据发展战略目标定位和生产经营特点，可分为公益类、国有资本运营类、加工制造业类、商品物资流通服务类等四个类别。针对企业生产经营特点和审计目标，审计内容各有侧重。审计机关深化企业审计，还应重点关注以下内容：

一是关注企业贯彻国家重大政策措施和企业发展规划落实情况。审计机关要围绕国家重大政策措施和地方政府确定的企业发展规划落实情况，及时纠正重大政策措施落实不到位和偏离企业发展规划的问题，着眼于“三重一大”决策程序、企业产品服务质量、经营管理绩效和境外投资形成资产管理运营等情况，关注建设项目、成本控制、财政补贴等，促进企业资金真正用于改革发展，促进企业贯彻落实国家重大政策措施和中长期发展规划，防止企业盲目投资房地产等高风险领域，忽视主营业务发展的短期行为。

二是关注企业混合所有制改革和投资并购情况。审计机关要关注企业混合所有制改革程序履行情况，审查企业混合所有制改革和投资并购方案是否报经地方政府或所属国有资产管理部门批准，是否经过清产核资、资产评估和财务审计等程序，关注混合所有制改革和投资并购关键环节的合法性、合规性和公允性，确保混合所有制改和投资并购程序体现公开、公正和公平原则，防止国有资产流失。

三是关注内部人控制损害国有权益的风险情况。企业内部人控制（Insider Control）是企业所有权与经营权相分离前提下形成的，经营者实际控制企业的筹资权、投资权、人事权等实权，即“内部人控制”的问题。国有企业改制过程中，可能存在企业领导人为谋取经济利益而损害国有股权的风险，极少数企业“掌门人”利用亲属亲信控制企业关键部门或岗位，实现其私人化控制。2019年4月11日，《中国纪检监察报》披露某化工集团原党委书记、董事长蒋某华违纪违法案，他先后安插20多名亲戚亲信出任公司高管、采购、销售和财务等关键部门或岗位，借此强化对企业集团的私人控制并谋取巨额经济利益。审计机关要及时揭示企业内部人控制的问题，精准评估其损害国有权益的程度。

三、深化地方国企审计有效路径

当前，地方国企在不断强化党风廉政建设和反腐败斗争的高压态势下，仍有少数企业领导人和高级管理人员存有侥幸心理，贪污贿赂、权钱交易、失职渎职和内幕交易等腐败案件仍然频发多发，给国有资产和企业发展造成重大损失，审计机关必须强化地方国企审计。

一是审计机关要争取地方党委政府支持，明确界定审计机关和国有资产监管机构职责。2019年地方党政机构改革，将企业领导干部经济责任审计和监事会职责由国资委划转审计机关。但是，有些地方国企的内审机构仍接受企业董事会和国资委双重领导，审计机关仅对其进行业务指导和监督。为此，审计机关对企业内审机构无法实现有效管理和监督。审计机关要争取地方党委政府支持，通过“小立法”等方式，明确界定审计机关和国资委的职能职责，探索将企业内审机构管理权授权审计机关，将企业内审机构管理体制调整为企业董事会和审计机关双重领导，从而实现优化审计资源配置，真正建立“集中统一、全面覆盖、权威高效”审计监督体系。

二是审计机关要健全完善国有企业经常性审计机制，有序推进实现审计全覆盖。审计机关要科学制定中长期审计规划和年度审计计划，对资产负债和损益情况及财务收支情况，实行定期轮审制度，每5年至少轮审一次，有条件的每3年轮审一次；对企业法定代表人或主要领导人员履行经济责任情况，其任期内至少审计一次，并以任职期间审计为主，离任审计为辅；对国家重大政策措施落实或重点投资项目等实施跟踪审计或专项审计，逐步推进实现企业审计全覆盖。

三是审计机关要统筹整合审计资源，创新审计组织方式和技术方法。当前，审计机关人力资源不能满足企业审计需要，推进实现地方国企审计全覆盖，就必须充分调动利用内部审计和社会审计力量，增强审计监督合力。审计机关要推动健全完善企业内部审计监督机制，加强对内部审计业务指导，有效利用内部审计力量和成果，加强内部审计质量检查。审计机关不仅要创新审计组织方式，建立优秀企业审计人才库，还要创新审计技术方法，建立健全大数据审计工作机制，不断强化大数据审计思维，充分发挥数据挖掘和数据分析技术优势，提高审计效率和精准度。

四是审计机关要建立健全相关部门单位协调配合机制，形成强大企业监督合力。企业审计涉及面广、政策性强、资金体量大，股权结构复杂，如单纯依靠审计机关、国资委、纪检监察机关或企业内部审计等力量，都不能完成好监督任务。因此，审计机关要加强相关部门单位协调配合，建立起经常性信息通报交流、问题线索移送和案件协查、审计结果利用反馈等机制，形成强大企业监督合力。建立健全责任追究机制，国资委要将审计情况作为考核、任免、奖惩企业领导人的重要依据，对审计发现的问题，要依纪依法追责问责；纪检监察和公安等部门对审计移送的案件线索，要依纪依法调查处理。

五是审计机关要建立健全审计结果报告和公告机制，推动建立企业审计长效机制。审计机关要依法将企业审计结果向社会公告。企业领导人员要履行审计整改落实的主体责任，审计结果和整改落实情况要纳入企业经营业绩考核和年度工作报告。国资委要加强企业审计整改督促检查，将审计结果和整改情况作为考核、任免、奖惩的重要依据。企业和国资委要针对审计发现体制机制和制度方面存在的问题和建议，修订完善内部控制制度和监督管理制度，建立审计长效机制。

综上所述，审计机关是深化地方国企审计的主力军，企业内审机构是重要的生力军，社会审计机构是重要的补充力量。审计机关要统筹整合企业内部审计和社会审计资源，形成“三位一体”的企业审计新格局，建立起“集中统一、全面覆盖、权威高效”的企业审计监督体系，形成强大审计监督合力，不断创新审计组织方式和技术方法，有序推进实现企业审计全覆盖。

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