初探食品安全监管行政执法体制改革的路径

初探食品安全监管行政执法体制改革的路径

泰州医药高新区市场监管局 闾佳

摘 要：近年来，食品安全事故不间断的出现，引起人们的惊恐及对我国食品的信任度降低。而我国食品安全监管行政执法体制的不完善是引起事故发生的重要原因之一。为保证我国食品行业快速健康发展、消费者获得健康优质食品，必须改善目前行政执法的现状，笔者试从改革目标与原则、立法基础、问责机制、以及监督机制等四个方面探索构建食品安全监管行政执法体制改革的具体路径。

关键词: 食品安全行政执法 行政执法体制 监管



    习近平总书记指出“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的宏伟蓝图，推进食品安全法治化，提升食品安全治理水平也是其中一项重要的任务。“十三五”规划建议明确提出，要实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系。可见食品安全已被提升到国家战略的高度，“让人民群众吃得放心”是政府的基本义务。因此，从监督的角度来讲，改革与完善食品安全监管行政执法体制、构筑适应形势发展需要的新的食品安全监管行政执法体制，既是当务之急，也是长远之计和治本之策。


   一、明确食品安全监管行政执法体制改革的目标与原则


   在改革目标的选择上，一是确保体制的架构及各执法机构依法设立，执法机构的活动得到合法授权。一个健全、完善的行政执法体制首先必须确保体制的架构本身符合法律法规的规定；其次，是食品安全行政执法机构的执法活动得到合法授权。二是建立统一、精简、高效的行政执法体制。行政效率原则的基本含意是力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济消费办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益[1]。行政效率原则要求政府行政系统中的职、权、责必须明确清晰，因为只有建立了权责明确的行政执法体制，才能保证行政执法的政令畅通和高效运转。三是政府监管与行业组织、公众监管结合。在食品安全监管领域，有效的整合行业组织与公众的力量，使其参与到行政执法中来既是执法的需要，也是行政程序法中参与原则的体现。该原则主要是指行政执法主体在实施食品安全行政执法行为的过程中，行政相对方有权参与行政过程，并发表意见[2]。


    同时，食品安全监管行政执法体制改革应遵循以下原则：一是预防为主的原则。凡事预则立，不预则废；安全第一，预防为主。食品安全监管行政执法的理想状态应是“防患于未然”，而不是忙于“事后追究”。二是全程监管的原则。行政执法体系也必须密切关注净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化检测预警、严格市场准入等关键环节，全程控制体系来确保食品安全。三是信息公开透明原则。通过食品安全信息公开可以让老百姓对食品质量检查情况有一个了解和认识，从而在食品安全信息的正确引导下提高食品安全意识。


二、完善食品安全监管行政执法体制的立法基础


检验检测体系的完善与否影响着食品的安全性，也加大了食品安全监管行政执法的难度。检验检测制度的建立与完善能够为政府进行食品安全监管行政执法提供依据与保障，检验检测制度主要包括食品源头的质量检验和流通领域的食品检验。一是要尽快建立健全全国统一的检测机构认证认可制度。凡是未能获得认证资格的机构，不允许从事检验检测活动。二是推进各部门检验检测机构的社会化。要改变部门管理的方式，将各部门根据部门需要设立的食品检验检测机构分离出来，实行社会化管理。三是确定一个部门统一主管食品的安全性检验检测业务。建立独立的、权威的食品安全公共实验室，为食品安全提供科学的、严谨的技术支撑。


    此外，还要建立食品安全信用体系和信息公开制度。一方面，必须注重信用机制的治理和信用制度的完善。加强诚信建设，树立诚信意识，建立诚信机制，在食品生产、流通中倡导和弘扬诚实守信的良好风尚。另一方面，要将食品安全风险及时向社会发布。根据我国以往的深刻教训和国际社会的成功经验，只有让公众及时而又充分地了解食品安全风险的相关信息，才可能使其避免危害。


三、加强食品安全监管执法主体行政问责机制


通过实行行政问责制度，能够有效的规范行政执法主体的执法行为，提高执法主体的执法活动主动性，避免不必要的食品安全事件的发生。法律应当针对某一执法行为做出明确的责任承担主体：当发生食品安全事件时，若不能证明导致该食品安全事故发生的原因，则采取无过错证明原则。应当要求负责各个环节的执法部门进行举证，不能证明自己无过错的执法部门给于责任追究，能够证明自己无过错的执法部门免于责任追究。规范食品安全相关法律法规，整合所有有关食品安全法律法规以解决相关法律法规之间的冲突，保证相关法律法规之间的统一性。然后，结合法律法规的规定，划分各个部门所应承担的具体的责任，只有这样才能保证当执法主体在执法过程中出现问题时，能够明确认定责任追究的承担主体。


行政问责按照问责范围以及主体的不同，可以划分为两种问责方式。一种被称为不同主体之间问责，另一种被称为相同主体之间问责，不同的问责方式产生不同的问责效果。如果出现问题时，不同行政执法机构之间通过不同主体之间问责方式进行责任追究，因他们之间存在外部监督义务，使得彼此之间在责任追究过程中，不会存在隐瞒真相、两部门进行强压责任等舞弊现象。因此，不同主体之间问责体制的实行能够独立针对行政执法主体进行监督与责任追究，避免出现相同主体之间问责所产生的不良现象。建立不同主体之间问责为核心、相同主体之间问责相补充的行政问责体制，能够更加明确、有效的认定责任承担主体，更加充分展现行政问责制度的作用与价值。


四、完善对行政执法部门的监督机制


在对执法部门进行监督的过程中，要进一步完善内部监督，从而造就出质量过硬的行政执法人员。要完善行政执法部门的监督机制可以从两个方面着手：一是完善行政执法效果的内部评判的机制。完善行政执法效果的内部评判的机制是指通过内部的测评来对行政执法人员的工作状况行的考核。进一步完善行政执法人员相互的评判制度，进而促使行政执法人员提高执法质量和执法效率。二是完善行政执法部门内部的日常监督机制。由于在日常工作中行政执法部门之间以及人员之间接触密切，因而其相互的了解也较为深入，并且容易发现相互之间存在的问题，这就需要通过日常监督这种柔性形式来弥补评判机制的刚性形式。


虽然行政执法部门内部的监督是较为全面而有效的，但是由于各行政执法部门属于同一个工作系统，因而难免对有些问题形成思维定势，进而觉察不出问题的存在，从而找不出问题产生的原因和解决的对策。为此，就需要进一步完善行政执法部门的外部监督。要对行政执法部门的外部监督进行完善，首先要找出对其进行监督的有效主体。行政执法的方式直接关系到食品行业的从业人员，所以将该部分人纳入到行政执法行为的监督主体当中，能够更好的了解执法人员的执法方式和执法程度。同时，由于行政执法所服务的对象是社会大众，因而社会大众也应该作为监督执法行为的重要主体。媒体也应该成为对执法行为进行评判和监督的重要主体，使监督更为有效，更为公正。此外，要对行政执法部门的外部监督进行完善，还要选择恰当的监督方式。对于从事食品行业的人员和社会大众的监督，一方面应该将部分对行政执法较为了解、综合素质较高的人员以及社会大众的代表组织起来参加到行政执法工作的评判和监督机制当中；另一方面还应当开放多种反馈方式，例如在官方网站设立意见箱、在每个社区设立意见箱，并且意见箱要做到有专门的人员负责整理、总结和反馈，执法部门要定期召开会议对这些问题进行探讨，进而确保这些意见起到实效。


参考文献:


[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M],XX:法律出版社,2003:68.


[2]余国坤.行政程序法论[M],XX:中国检察出版社,2002:45.