精准扶贫档案工作现状与思考

精准扶贫档案工作现状与思考

    一、基本情况

    去年11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议在XX召开，脱贫攻坚战的冲锋号已经在全中国全面吹响。为贯彻落实中央扶贫开发工作会议和自治区党委十届六次全会精神，做好精准扶贫档案工作，自治区扶贫办、自治区档案局联合制定了《广西壮族自治区精准扶贫档案管理办法》（试行）。可以说，扶贫档案工作是扶贫工作的基础性工作，扶贫档案对于摸清扶贫底数、确立扶贫对策、总结和指导扶贫工作具有非常重要的作用，对规划未来的扶贫工作起到极其重要的参考价值。精准扶贫档案工作的好坏,直接反映精准扶贫工作成果。

   为进一步了解县、乡镇两级精准扶贫档案工作情况，笔者于今年9月28日、10月8日分别对一个县级脱贫攻坚指挥部、两个乡进行了调研。各级领导和广大帮扶干部积极投身到精准扶贫工作中，扶贫档案工作取得了一定的成效。一是“三落实”基本到位，即落实了扶贫档案工作分管领导、办公场所和档案柜。县指挥部设立了专门的库房，并安装了密集架；二是印发了《广西壮族自治区精准扶贫档案管理办法》（试行）（桂开办发〔2016〕47号）文件；三是对已经产生的大量纸质、电子、照片等精准扶贫归档文件材料，县、乡扶贫攻坚指挥部都进行了初步的分类。但是，精准扶贫档案工作不容乐观。

   二、精准扶贫归档文件材料收集、整理存在的突出问题及其后果

   1、保障条件方面：一是乡（镇）都没有专门的精准扶贫档案库房；没有满足扶贫档案所需的合格档案装柜；没有专用电脑和档案管理软件设备；全部用朔料盒分装扶贫材料，所用装订材料为铁质订书钉或长尾夹、曲别针。各种载体归档文件材料大多分散在各组、室和各自的电脑内，未能及时、系统地汇集，存在丢失、损坏、混乱等严重隐患。二是县、乡两级虽然安排了分管领导，但是档案工作以外的压力重，对扶贫档案管理方面的工作分而不管或者少管现象普遍。三是所有的扶贫档案工作人员都是口头指定安排，工作繁杂，人员变动频繁，精准扶贫档案工作时间没有保障，工作职责不清，任务不明，只有在迎检时应付了事。四是档案工作人员不熟悉精准扶贫档案管理业务知识，无从着手扶贫档案工作。

   2、基础业务方面：一是没有严格按照桂开办发〔2016〕47号文件分类要求预归档；上级来文没有全部打印并办理处理手续妥善保存；本级形成的文件材料没有全部打印收集；本级印发的文件材料基本上没附有签发底稿，有的虽然办理了签发手续，但基本上没有一并装订；同类文件材料（如同类表格、同一次会议、请示与批复等）全部没有完整收集并统一归类装订。各级扶贫文件材料的起草和办理环节工作不规范、彻底，除精准识别类材料归类较好外，其它类别的文件材料基本上没有按类归集。二是电子文件材料大多没有按照《电子文件归档与档案管理规范》进行整理，即没有先行逻辑归档，也没有进行物理归档和备份，将会导致电子文件的丢失和失真现象发生。三是精准扶贫项目归档文件材料没有完整收集、专项保存和独立分类归档，难免会出现部分项目档案资料的遗失。四是照片资料没有按照《广西壮族自治区照片档案整理规则》（桂档发〔2004〕13号）进行收集、筛选、分类整理和重新命名，少数命名不完整、规范和简练，将会使大量照片变成无法辨认的“废物”。五是声像资料没有完全按照《广西壮族自治区录音、录像档案归档整理规则（试行）》收集、整理。

    3、机制性要求方面：一是全县扶贫档案工作没有明确贯切“统一领导、分级管理”的原则，县、乡、村还不明确自身职责，一心指望县档案局包办完成。二是没有分管领导和档案工作人员职责、奖惩等管理制度的约束，没有压力和动力。三是没有完善并严格执行收文、发文、办文制度，办文手续不完整，来文处理不到位。四是没有精准扶贫档案业务培训和示范推动计划。

    三、问题的原因分析

    1、领导重视不够。县委、县府高度重视全县扶贫档案工作，明确县综合协调专责小组（办公室）“负责组织、指导档案材料的收集、整理和归档工作”。由于精准扶贫工作涉及46个贫困村，4.9386万农村贫困人口，综合协调工作繁重，加之专责小组副组长及其成员都有兼职任务，客观上分散了领导的精力，出现分而不管或者少管现象“在所难免”，因此扶贫档案工作仅仅停留在应付检查上，没有将扶贫档案工作与扶贫整体工作同时部署，没有把扶贫档案工作作为一项经常性的工作进行安排和督促，缺乏工作方法创新，善始善终亲自抓扶贫档案工作的领导更是屈指可数。至今为止，县、乡两级都没有明确扶贫档案工作责任制度和专（兼）职档案工作人员。

    2、培训不到位。精准扶贫文件材料的收集和整理工作是一项涉及面广、任务繁琐、专业技术性极强的工作。因此，不仅需要明确具体的分管领导和收集、整理的具体责任人，而且还要加强对具体责任人的档案整理基础业务培训，使档案工作人员掌握基本的精准扶贫档案工作业务知识。可以说，目前精准扶贫文件材料整理乱象最重要原因就是没有经过档案整理基础业务培训，档案工作人员不知道扶贫档案整理的规则、标准要求和方法步骤。县指挥部虽然印发了《自治区精准扶贫档案管理办法》，但多数档案工作人员 “读不懂”。可以断言，没有一支熟悉业务的扶贫档案工作队伍，任何企望搞好扶贫档案工作都是不可能的。

    3、业务人员办文工作不严谨、规范，作风不扎实。本应顺手即可完成的工作因为工作作风不扎实，行文、办文环节工作不彻底，人为地制造了归档文件材料的分散和混乱，重新整理组合将会增加3至5倍甚至更多的工作量，给扶贫归档文件材料整理工作埋下了无穷的隐患。

    四、对策建议

    1、加强领导，健全精准扶贫档案工作机构，层层落实责任。要把精准扶贫档案工作与精准扶贫整体工作一起谋划，同步落实。一是坚决贯切“统一领导，分级管理”的原则，在县委、县府的统一领导下，县脱贫攻坚指挥部在县档案局的指导下负责及时优质地完成本级扶贫档案的收集、整理工作，各乡镇脱贫攻坚指挥部在县扶贫攻坚指挥部的指导下完成本级扶贫档案的收集整理工作，村两委在乡镇指挥部的指导下完成村级扶贫档案的收集、整理工作。二是县、乡、村都要明确落实一名分管扶贫档案工作的领导。三是县、乡、村各须落实一名专职档案员全程负责本级扶贫档案收集、整理日常业务。四是解决扶贫档案工作人员的办公场地和必须的电脑、打印机、管理软件等办公设备，让他们“炊有瓢盆饮有樽”。五是经常进行检查督促，发现具体困难和问题及时帮助协调、解决。

    2、举办专题培训班，分级加强指导，明确和统一标准、要求。要以《广西壮族自治区精准扶贫档案管理办法（试行）》、《归档文件整理规则》（GB/T22-2015）、《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）、《电子文件归档与档案管理规范》（GB/T18894-2004）、《广西壮族自治区照片档案整理规则》（桂档发〔2004〕13号）、《广西壮族自治区录音、录像档案归档整理规则（试行）》（桂档发〔2006〕16号）为主要内容，尽快举办包括县、乡、贫困村分管档案工作的领导和档案工作人员的扶贫档案收集、整理基础业务培训班，使扶贫档案工作者掌握扶贫各类、各载体档案工作的基本知识、方法步骤，明确和统一扶贫档案工作标准和要求，为全县扶贫档案工作奠定技能基础。

    3、示范带动。扶贫档案工作是一项技术性和实践性很强的工作，业务培训是基础，具体操作示范是关键。因此，要按照各级具体操作示范对应责任即：档案局→县指挥部、县指挥部→乡指挥部、乡指挥部→贫困村，层层抓好操作示范指导工作，并根据层级责任建立乡、村两级扶贫档案工作示范点，发挥示范效应，推动全县扶贫档案工作，确保扶贫档案工作高效、优质。

    4、解决好“稳”和“专”问题。扶贫档案工作是贯穿于扶贫工作始终的连贯性工作。如果把扶贫档案工作片面地理解为扶贫工作终了后的事，忽视了扶贫工作终了前的科学收集，就会导致整理阶段工作事倍功半。如果一以贯之地高度重视，并且保持扶贫档案工作人员的稳定性，整理阶段工作就会事半功倍。因此，要妥善安排人、财、物力，确保精准扶贫档案工作队伍的稳定性。各级扶贫档案工作人员一旦确定并经过培训，没有特殊情况不能更换；县指挥部专职档案工作人员要从县扶贫开发办公室抽调并避免兼职，全身心地专一抓好县级扶贫档案工作；乡镇级档案工作人员要确保2/3的时间投入到扶贫档案工作中，贫困村扶贫档案工作人员也要有1/3的工作时间从事村级扶贫档案工作。

    5、把好行文、办文源头质量关。精准扶贫工作初始的行文、办文工作至关重要，要有扎实的工作作风和高度责任感，按照规范性和彻底性要求，从文件材料的起草和接收到传递、处理、回收、组合、装订都必须严格按照归档文件整理规则及时妥善办理，不留尾巴，确保每一件归档文件材料组合完整、收集齐全，并做好扶贫归档文件材料的预归档，为精准扶贫档案的系统整理奠定基础。

    6、落实和完善精准扶贫档案工作的管理和奖惩机制。要搞好精准扶贫档案工作，必须加强精准扶贫档案工作人员的科学管理，健全扶贫档案目标管理责任制度，严明奖惩办法。凡积极主动工作，并按时按质完成扶贫档案工作任务的单位和个人坚决奖，并作为年终评优和干部调整任用的重要依据；凡没有按时按质完成精准扶贫档案工作任务的单位和个人坚决罚。表彰先进，鞭挞落后，整体推进，最终确保全县精准扶贫档案能完整收集、及时规范地整理、安全保管和按时移交进馆。

状况和有无病残人口，评估其务工收入和医疗支出。主要包括劳动力占家庭人口数、健康状况、劳动力素质、人均务工收入等方面，按照的家庭人员素质情况给予不同的分值；“评测教育负担”，就是通过了解农户子女受教育程度和在校生现状等，评估其发展潜力和教育支出。包括教育负债、教育回报等，按照负债的轻重给予不同分值。这种评测方法有本村本社同类标准作为参考，易于把握，更能让群众和被评测者心服口服。

    （三）创新方法，夯实“真扶贫”事业基础

    一是“评测法”与“人口比例法”相结合。在下达贫困人口控制指标时，扶贫主管部门必须认真研究所辖区域经济社会发展情况。特别是乡镇街道在向村居分配贫困人口规模指标时，不能机械地按照农村居民人口比例法进行分配，必须按照行政村贫困程度区别对待，分配到村到社。必须严禁突破贫困人口控制规模行为的发生。二是简化识别程序和周期。在贫困村第一书记、驻村工作队、大学生村官全覆盖的基础上，可以借鉴法院流动法庭审案方式，推行“现场识别，一步审定”模式。即在以社为单元召开村民会议时，当场填报申请、入户调查、民主评议，公开公示、审核审定、录入信息、填发贫困人口手册、形成贫困人口登记档案。三是统一贫困人口识别统计口径。对人在户不在、户在人不在的贫困户家庭成员，按照人口普查统计办法进行统计。四是统一特殊人群处理办法。要依法把服刑人员家庭、计划外生育户、因赌博、因懒惰、因吸毒等原因致贫农户纳入贫困户范畴，尊重和保护他们的合法权益，有针对性地采取特殊性的、个性化的帮扶措施，如吸毒致贫者，在帮助戒毒的同时，要对其家庭给予相应的帮扶。五是改革识别单元。把以户为识别单元改为识别到户到人，提高扶贫针对性。特别是针对大病、残疾、中高职教育等特殊人群，每一个家庭成员的基本情况都要识别清楚，录入信息系统。如长期大病丧劳的，要识别到患什么病、患病多长时间，年均医疗费用支出多少的程度；因学致贫的户，学生读那个学段、那个学校、学费多少、月均生活费多少都要识别清楚。六是建立贫困人口识别责任倒查机制。贫困人口识别真实性如何，关键在于乡、村两级干部是否尽到责任，所以必须实行乡镇街道党政一把手主体责任制，村（居）主要负责人主要责任制。加大乡镇街道驻村干部（包括第一书记、驻村工作队员、大学生村官）的监管责任，如贫困人口识别因为监管责任不到位，或乡镇驻村干部徇私舞弊导致“富人戴穷帽”、贫困户“被脱贫”，一经查实，必须依治给予党纪政纪处理，情节特别严重者，必须开除公职。只有涉及到了乡镇干部的饭碗时，他们在识别贫困人口时才能慎重慎重再慎重。严查村干部贫困人口识别违规违纪行为，一以查实，不但要依治给予党纪政纪处理，还要负责追回被“冒领、骗取”的扶贫补助资金，不能追回的由责任人负责。七是严禁把贫困户帽子与征地拆迁等中心工作挂钩，如有顶风作案之行为发生，直接追究相关单位一把手责任。

   （四）强化监管，建立结果管理巡查制度

    一是提升识别结果运用效率。每年的贫困人口减少，必须按照贫困人口识别程序进行，得到脱贫贫困户的确认。二是建立贫困人口识别结果管理巡查制度。加大贫困户抽查力度和密度。按照一定比例，区县及以上的扶贫主管部门，每年必须开展贫困人口管理巡查。不听汇报，直接到村到户进行抽查，发现问题，及时整改查处。三是延长贫困户在档周期。实行三年一调整，减轻基层压力；因天灾人祸、病残新致贫的贫困户通过“现场识别、一步审定”方式进行登记；贫困户按照重点、一般、脱贫进行分类管理，脱贫贫困户在档时间满3年后，自动退出贫困人口登记系统。