论法官的职业保障

                                                            论法官的职业保障

[内容提要] 随着我国法官职业化建设的加快，法官职业保障制度作为一项确保法官依法履行职权，维护司法公正的重要制度，显得越来越重要。我国《法官法》虽然规定了一系列法官的权利和职业保障制度，但由于历史原因和受我国传统诉讼体制的影响，依然存在法官独立审判受到牵制、法官的职业收入和职业待遇未得到有效的保障、法官职业安全未能得到切实保障、法官的职业培训机制不合理和培训效果难以保证等诸多问题，从而导致法官队伍的整体素质和司法水平不尽如人意。因此，从我国的国情出发，建立和完善符合现代法治要求并有利于实现司法公正和司法效率的法官职业保障制度体系和运行机制是落实法官职业保障的必选路径，也是目前法院改革的重中之重。建立和完善我国法官职业保障制度，要在党的领导下进行，要依靠党的领导和政府的支持。现行经费保障制度、人事任免制度和办案制度以及人大和新闻媒体在监督法院审判工作的过程中暴露出的弊端，在一定程度上制约了法官独立审判案件，应予改革。法官职业是专业性和实践性都非常强的职业，只有建立一套科学的教育培训机制，加大教育培训的力度，才能使法官的业务技能满足人民群众日益增长的司法需求。同时，只有逐级遴选法官，才能保证不同层次的法官具有相应的素质，才能激发法官奋发向上的激情。当前，法官职业的高风险与低收入之间的矛盾，形成了中西部地区法官大量流失和法官严重断层的现象。要尽快改变这种现状，一方面应提高法官的经济待遇，实行高薪制；另一方面应使法官的身份得到有效保障。另外，法官的人身安全，也是一个不可小觑的问题，因而应建立相应的法官安全保障制度，以解除法官的后顾之忧。

[关键词]法官  法官法   职业保障    制度建议

公正与效率是人民法院二十一世纪的工作主题，也是人民法官在审判活动中追求的终极目标。为全面实现公正与效率，建立和完善符合现代法治要求的法官职业保障制度就显得非常必要。本文从我国《法官法》关于法官职业保障的相关规定和法官职业保障的现状入手，深入分析和探索，结合我国审判工作实际，提出完善我国法官职业保障制度的一些拙见。

一、我国《法官法》关于法官职业保障的规定

按照我国《法官法》和最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》的规定，所谓法官职业保障，是指法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位，从制度上确保法官依法独立公正行使职权，同时依法保障法官的职业收入，保护法官的人身安全和合法利益，增强法官职业的尊荣，维护国家法律尊严和司法权威。法官职业保障的内涵较为丰富，它包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障等内容。

我国《法官法》第４条规定：“法官依法履行职责，受法律保护。”该条文是对法官的职业权力保障的概括性规定。《法官法》第8条从以下几个方面规定了法官享有的职业保障权利，即：一是法官在依法履行职责时应当具有法定的职权和工作条件；二是法官依法审判案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；三是法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；四是获得劳动报酬、享受保险、福利待遇的权利；五是法官的人身、财产和住所安全受法律保护的权利；六是参加培训的权利；七是提出申诉和控告的权利；八是辞职的权利。《法官法》第３6条至第３8条规定了法官的职业待遇保障，具体内容为：“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。法官实行定期增资制度。经考核确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资；有特殊贡献的，可以按照规定提前晋升工资。法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。”另外，《法官法》还规定了职业教育保障和职业监督保障等内容。

二、我国法官职业保障的现状

由于种种原因，《法官法》赋予法官的职业权利，缺乏有效的制度保障，至今有些职业权利尚未落实或没有完全落实，主要表现在以下几个方面：

1、法官的职业独立性受诸多因素影响，法官独立审判受到牵制。我国《宪法》第126条规定，人民法院依法独立行使审判权。《法官法》第8条规定，法官依法审判案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。然而，受司法与行政合一的中国传统诉讼体制的影响，我国的人民法院在设置上按行政区域化分逐级设立，且各级法院的人、财、物均受制于地方组织人事部门，经费保障依赖于地方政府，从而使司法带有浓郁的地方行政色彩，“尽管立法上给予一定独立，但考虑到种种实际因素，法官作出决策自难避免干扰，即使法院独立审判在现实生活中也大打折扣。”没有司法部门相对独立的人事管理机制与经费保障机制，依照经济基础决定上层建筑的政治经济学理论，人权与财权的失缺在逻辑上就必然导致司法权的非独立性——保障法官实质性上的职业独立性便仅具有了法律概念上的意义。同时，由于院庭长审批案件等制度的存在，法官所在庭的庭长、分管副院长、院长均可以按某种约定俗成的内部规则合理地干预法官对案件的最终裁判，甚至法官依法制作的法律文书也必须像其他党政机关的公文那样，先由庭长进行核稿，再由主管院长进行签发。在此种情形下，法官独立审判也是无法得到有效保障的。另外，人大和新闻媒体对个案的监督也影响了法官的独立裁判。人大领导对个案的“批示”，新闻媒体对未决案件的报道，让法官处于两难境地，很容易造成凭“领导的指示”办案和舆论审判。这实际上是个别领导和新闻媒体行使了专业司法机关的职能，不符合现代法治的一般规律。

2、法官的职业收入偏低，职业待遇未得到有效的保障。长期以来，由于没有意识到法官职业的特殊性，把法官看成了大众化的职业，并且法官职业执行与其他公务员一样的工资制度和工资标准。在中西部的一些基层法院甚至连正常的工资都难以按时足额发放。正是由于法官的经济待遇缺乏保障，才导致法官职业缺乏吸引力，才造成中西部基层法院法官严重断层和人才大量流失的现象。

3、法官的职业培训机制不合理，培训效果难以保证。目前，基层法院和中级法院的三级以下法官主要由中级法院负责培训，三级以上法官由省法院负责培训，部分院长由国家法官学院负责培训。就基层法院和中级法院的三级以下法官来说，面广量大，处于审判第一线，仅靠中级法院的短期培训，培训效果不可能得到保证。而参加国家法官学院培训的院长们，普遍不亲自办案，审判业务对他们来说并不是最紧迫的事情。处于审判一线迫切需要扩展、充实审判知识和经验的法官轮不XX级别专业培训，而参加高级别专业培训的领导又不直接从事审判工作，这种培了不用，用了不培现状明显不合理。因此，应改变现有法官职业培训机制，建立一套科学的、切合审判工作实际的法官职业培训机制。

4、法官职业安全未能得到切实保障。司法实践中，常有当事人及其近亲属因对案件裁决结果不满而指责、谩骂、殴打法官的现象，甚至还出现当事人故意伤害和杀害法官的事件，特别是法官在处理当事人对立情绪异常激烈和矛盾比较突出的案件以及执行工作中，被暴力抗法者伤害的更为严重，更加普遍——法官职业也成为了高风险的职业。这样一来，法官在裁判案件和执行案件的过程中，难免会顾虑重重，放不开手脚，结果无疑阻碍了法院审判工作和执行工作的长足发展。

三、对完善我国法官职业保障制度的建议

法官职业保障是一个系统工程，必须从不同视角进行全方位的论证并采取相应措施，唯如此，法官职业保障才会有坚实的理论基础和实践基础，法院独立审判和司法公正与司法效率才会有根本保证。

1、在党的领导下完善我国法官职业保障制度。

2006年5月3日，中共中央出台了《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，明确提出了要加强党在司法领域的领导作用。党对法院工作的领导，主要是政治领导、思想领导和组织领导。依靠党的领导，既是法院工作的政治要求，也是法院工作的政治优势，这是社会主义国家法院的本质属性。一方面，法院工作是巩固党的执政地位，提高党的执政能力的重要组成部分。另一方面，法院工作要取得发展，也一定要紧紧依靠党的领导，党的领导是法院改革的必然要求。作为国家审判机关的人民法院，承担着把党的路线、方针、政策与适用法律审判案件紧密地结合起来，确保党的路线、方针、政策在司法领域得到正确实施的职责。在倡导社会主义法治的条件下，把党的政策与法律对立起来，认为党的政策是法制化的障碍，否定党的政策对法治化进程的指导作用，是不正确的。同时，要坚决摒弃那种动辄将依靠党的领导和依法独立审判案件对立起来的观点。因为任何执政党，都要通过国家政权机关利用法律手段贯彻自己的政策，任何一项法律的创制实施都具有一定的政策背景，都要受到执政党政策的影响。因此，在完善我国法官职业保障制度的过程中，必须坚持党对法院工作的领导。

2、建立保障法官依法独立审判案件的制度。

①、建立适合法官独立审判的经费保障制度、人事任免制度和办案制度。

我国《宪法》明确规定，人民法院依法独立行使审判权。要充分实现法官职业保障，法官所在的法院应独立于其他机构与个人。如果法院受制于人，必将导致法官受制于人，法官的职业保障将荡然无存。法官职业保障与法院独立审判是一个问题的两个方面，两者互为因果。法官职业保障制度的建立应当以法院独立审判为前提。从司法工作基本规律看，必须给司法独立运作的空间。否则我们在防止司法腐败的同时，反而会使司法成为立法权和行政权的傀儡，为立法权和行政权干预司法，利用司法权产生更大的腐败创造良机。[1]因此，要真正落实独立审判制度，就需要建立相应的体制保障。一是建立专门的人民法院经费保障制度。为了实现从根本上摆脱行政机关的束缚，彻底改变各级法院在经济上完全依赖于行政机关的局面，各级法院的经费应由中央统一拨付。先由最高人民法院根据各个地区的实际情况统一核定全国各级法院的经费，报请全国人大审批后列入国家财政预算，再由最高人民法院直接下拨至各级法院。二是在中央和省两级分别设立法官委员会，分别任命各级法官，以避免地方组织人事部门对法院人事的干扰。三是理顺院、庭长审判职务和行政职务的关系，改变裁判文书层层审批的做法，将审判权下放给合议庭、独任庭。院、庭长平时行使行政管理职责，只有在参加合议庭审理案件或依法指导合议庭办案时，才能履行审判职责，以改变“审者不判、判者不审”的现状。当庭长或院长的观点与合议庭判决意见不一致时，应该建议提交审判委员会讨论决定，不得擅自更改合议庭意见。在这样的体制保障下，法官才能成功地担当起只服从法律的正义使者之角色，其职业保障才会有基础。

②、建立适合人民法院独立审判的人大和新闻媒体监督机制。

司法是一项专门化的活动，需要专业的司法知识。专门的司法技艺，是被法律职业共同体所实践的。一言以蔽之，司法活动是建立在技艺理性的基础之上的。这就意味着，对司法的监督必须是专业化的法律逻辑推理的监督。[2]因而人大和新闻媒体对法院的监督不宜损害审判独立。

作为国家权力机关，人大要旗帜鲜明地支持法院在党的领导下依法独立行使审判权，支持法院公正司法。人大对法院工作的监督，主要是对是否依法办案予以监督。要看法官是否严格执行了法律规定的程序。法官如果严格执行了诉讼程序，办案就是公平的。至于实体处理，法官直接面对双方当事人，直接掌握了第一手材料，应该能做出准确的判断。而且在法律水平和实践经验上，人大目前也比不上法院，没有全面审查个案的能力。因此，人大不能就个案建议或要求法院怎么处理，否则有悖于依法独立审判的原则。人大的监督要坚持民主集中制，集体行使监督权。因此，人大要依据《监督法》的规定，通过听取和审议专项工作报告、检查法律法规的实施情况以及询问和质询等法定途径来进行监督，而不能采用个人打招呼、签意见的方式。

世界各国新闻媒体在某些方面可以对法院直言不讳地进行评价，但对具体司法活动的报道却要受到很多严格限制。针对我国目前新闻报道宣传过滥，对未决案件的暗示性或倾向性的评议，特别是大型报刊杂志对基层法院的评论，给法院和法官公正裁判和社会公信力带来了不利影响。为杜绝这种现象的发生，建议在立法上禁止新闻媒体对法官裁判公正度作出评议，禁止对未决案件进行评议，对于擅自作出评议报道的，由被评议报道的法院的上级法院对该新闻媒体直接依法作出处罚。

3、建立保障法官身份和延长法官退休年龄的制度。

从国外的立法看，一般都规定，法官在任职届满前，非经弹劾，不得违背其意愿而被免职、撤职、调职或令其提前退休。如在德国，即使是职务升迁，也要以法官自愿为前提。在没有征得法官同意的前提下，不能调动他的职务，调动必须以他的同意---通常是他的申请为前提。我国《法官法》对法官职业身份作了专门规定，但由于我国的组织人事部门一直将法官作为普通公务员进行管理，故有关法官身份保障的规定并未得到很好的落实。因此，目前仍有必要在司法实践中，进一步深入落实《法官法》的相关规定，即法官一经依法任用，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，任何单位和部门不得以任何理由擅自将其免职、降职、辞退或者给予处分。

法官职业身份保障制度的核心是法官终身制。《世界司法独立宣言》规定：“法官之任职原则上应为终身制，但因免职或处于法官退休年龄时不在所限。”[3]而我国法官的退休年龄是和公务员一致的，这与法官职业的特殊性不相符。法官职业是专业性和实践性都非常强的职业，它需要长期的知识积累和社会经验、社会阅历积累，而这些积累不是短时间内就能具备的，而是要经过多年的积累才能形成的。因为，法律上各种案件“是由人为理性和法律判决来决定的，而不是由自然理性来决定的；法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践”。[4]当法官终于具备这些积累时，已到退休年龄了，不得不离开审判工作岗位，这既造成了审判资源的浪费，也为法官实现自己的人身价值制造了障碍。因此，即使不实行法官终身制，也应当适当延长法官的退休年龄。

4、实行法官高薪制，从而提高法官的综合素质。

①、实行法官高薪制，以吸引优秀人才。

西方国家的法官待遇相当优厚，使得法官职业成为人人向往的职业，自然也带动了法官整体素质的提升。我国《法官法》对法官的职业收入问题虽然作了规定，但各地经济发展状况不同，具体标准不同，且地方法院的法官待遇经费主要依赖地方财政，从而导致各地法官的收入参差不齐。从全国的法官整体看，法官职业收入没有进入高收入阶层行列，大多处在与公务员持平的水平。这就是法院难以吸引优秀人才和难以留住优秀人才的原因所在。对于提高法官待遇和提高法官素质之间的先后关系，是先提高法官素质，还是先提高法官待遇，的确是个颇有争议的问题。但就目前情况看，等到法官素质提高到了足以“高薪”的标准再去兑现法官的职业待遇，是一条难以奏效的途径。因此，从长远角度看，在走法官精英化之路的同时，大幅度提高法官的工资水平，使法官成为人人羡慕的具有吸引力的职业势在必然。[5]

②、实行法官高薪制，以增强法官的使命感、责任感和自律能力。

要求法官保持清正廉洁，除了强化党风廉政建设，不断提高法官个人廉政素质外，还必须对法官的职业收入给予制度保障，让法官能够拥有维持体面的生活水平和生活方式所必需的基本物质条件，惟有如此，方能维护法官的尊荣，增强法官的正义感和使命感，提高法官抵制各种利益诱惑的自律能力，从而使法官自觉排除各种不当干扰，依法独立公正裁决案件。因为，也只有当法官不为生活所操心时，才能为正义而操心。[6]

5、实行法官逐级遴选制，以保证不同层次的法官具有相应的素质。

①、各级法院的法官实行逐级选拔制度。

我国四级法院是监督与被监督的关系，且担任着不同的工作任务。由于上级法院承办的案件难度相对较大，一般情况下，上级法院所审理的均系在本辖区内有重大影响、疑难复杂、干扰多、阻力大的案件，并负有对下级法院的各项业务工作进行全面的指导与监督的职责。这说明，对上级法院法官的素质应当有更高的要求。并且，法官是专职的国家法律工作者，代表国家意志行使国家权力，权责重大。因此，为使法官真正胜任这一重担，确有必要在法官的任职资格中强调法律工作经验这一要件，即担任上级法院法官应有下级法院的任职经历。通过法官逐级选任，能够有效保证具有扎实法律知识和丰富实践经验的优秀法律人才脱颖而出，在更高的审级和更大的范围发挥作用，同时也能够有效保证上级法院的裁判更加符合基层的实际，使法院裁判获得广泛的社会认可。

②、各级法院的院长、副院长实行逐级提拔制度。按照《法官法》的规定，人民法院院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中选任。这就意味着担任院长、副院长可以不具备法官资格，这就使担任法院院长、副院长职务的任职资格条件十分宽泛，这就造成了我国各级法院的院长、副院长从党政机关调任的情况比较普遍。随着依法治国基本方略的确立和实施以及我国法治进程的逐步推进，这种做法越来越暴露出弊端，并引发了许多问题。其一，不利于办案质量的提高和司法公正的实现。目前法院院长审批案件制度尚未进行真正改革，而大多数从党政机关调任的院长未受过法律专业训练，不具备法律专业知识和司法实践经验，显然也无法真正地承担起对案件进行审批和最后把关的重任。其二，不利于吸引优秀法律人才进入法院队伍以及法院队伍的职业化和精英化。党政机关领导调任法院的院长、副院长，势必堵死一般法官的升迁之路，使他们难有担任院长的机会。如果法院的领导是“外行”甚至“法盲”，又如何能很好地领导“内行”的法官？其三，不利于司法独立的实现。由于他们长期在行政机关工作，因此对行政机关有着浓厚的感情，在人事方面也有着千丝万缕的联系或非常复杂的关系，这样如何能保证他们领导的审判机关能够抵御行政机关的干预? 作为法院的院长、副院长，不仅自身要审核案件，为裁判案件把关，还要主持或参加审判委员会讨论重大、复杂、疑难案件，对法院工作和法院进行管理和协调，故应当比普通法官具备更高的职业素质。因此，有必要修改《法官法》，规定院长只能从法官中产生，并且担任上级法院院长必须有担任下级法院院长的任职经历。实行各级法院院长、副院长逐级提拔制度，既可以保证院长、副院长的业务素质，提高院长、副院长在法官队伍中的威望，又可以提高法官的工作积极性，为法官的逐级升迁提供更为广阔的平台。

6、实行严格的考评淘汰制度，以纯洁法官队伍。

在实行法官职业终身制的西方国家，严格的淘汰制与优越的终身制总是相辅相成的。如果法官违背了自己的职业道德，胆敢利用职权亵渎和藐视法律，那么，这样的行为那怕只有一次，不管水平多高，资格多老，不管情节轻重，后果是否严重，这位法官都将永久性地被逐出法官队伍。这样的制度设计虽然显得过于苛刻，但符合优良品行对法官职业的重要性，符合自律对法官职业的必要性。在推进法官职业化建设的过程中，为了提高法官的整体素质和树立人民法官的良好形象，应当在完善各种他律措施的同时，实行严格的考评淘汰制度，培育法官内心自觉自愿的强烈责任心和危机感，靠充分的刚性制度保证法官常修从业之德，砥砺意志，洁身自好，恪尽职守，不越雷池，自觉维护法官职业的神圣和尊严。

7、完善法官职业教育保障制度，提高法官的业务素质和办案能力。

法官职业的特殊性，要求法官必须不断地更新、充实法律知识，必须不断地增强、提高司法技能。这单靠法官个人自觉学习和审判实践锻炼是远远不够的，应当实行强制性的职业教育制度。当前，我国的法官培训亟需建立统一独立的法官职业培训机制，以提高法官职业技能。首先，要转变观念，在教育培训的目标上，应逐步实现“三个转变”，即从知识型培训为主向能力型培训为主的转变，从普及型教育培训为主向专业化培训为主的转变，从临时性培训为主向规范性培训为主的转变，培养高素质的专家型、学者型职业法官。其次，要设立法官培训的专项基金，以确保法官教育培训的经费得到切实保障。第三，建立和完善法官教育培训的设施和机构。建议在中央和省两级分别设立法官培训机构，分别培训各级法官。对于培训的师资力量，建议由高院以上的资深法官，法律院校各学科专家、教授及各地方法院的优秀、杰出法官等组成。这样才不至于造成审判与实践相脱节。第四，建立法官定期接受强制性培训的制度，以不断更新、充实法官的业务知识。最后，建立法官培训档案，全面记载法官培训的次数、时间、成绩及表现等内容。同时，将对法官的教育培训与对法官的考核、任用直接挂钩，考核结果作为任职、晋级、续职的依据，形成培训、考核、任用三位一体的有效运行机制。

8、建立法官职业安全保障制度。

近年来，随着社会主义法治建设的积极推进、经济的迅猛发展和人民群众法律意识的逐渐提高，特别是诉讼费用的大幅度降低，诉至人民法院的各类案件逐年攀升，社会各类纷争和矛盾聚集到法院，法官的审判工作压力越来越繁重，职业风险也愈来愈大。当事人及其近亲属因对裁判结果不满而殴打、辱骂、故意伤害甚至杀害法官的事件屡见不鲜。因此，有必要建立相应的法官职业安全保障制度。对此，笔者建议，一是建立法官意外伤害保险制度，以增强法官抵御职业风险的信心和勇气，解除法官的后顾之忧；二是实行当事人入院安检制度，以防止当事人携带危险物品进入法院；三是实行定期排查矛盾制度，以防范于未然。

注释：

[1] 万鄂湘主编：《中国司法评论》第一卷，人民法院出版社出版，第70页。

[2]强世功、罗玥：《“案件监督”还是“行为监督”——人大个案监督及其问题》，载蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年版，第142页。

[3]陈瑞华：《刑事审判原理论》，XX大学出版社1999年版，第171页。

[4]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》[M]，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第64页。

[5] 苏泽林主编：《法官职业化建设指导与研究》第二辑，人民法院出版社出版。

[6] 徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社1996版，第218页。

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