浅谈当前政策跟踪审计中存在问题及对策

                                               浅谈当前政策跟踪审计中存在问题及对策

摘要：根据国务院《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）和审计署办公厅审办财发[2015]30号《关于印发国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见(试行)的通知》精神,目前我省已开展了6年5个项目的政策实施情况的审计,作为审计人员我们充分发挥了政策措施落实督察员作用,推动政策措施落地生恨和不断完善,取得了一定成绩。但政策落实跟踪审计作为一种新型的审计形态,仍处于探索实践阶段,审计机关在具体组织实施审计过程中,会面临许多困惑和问题,需要在审计实践中不断地探索创新和继续完善。

关键词：政策跟踪审计

一、存在的问题

（一）缺乏规范的法规、政策。政策措施落实情况跟踪审计属于新型审计,在跟踪人员、内容、对象、范围、方式等方面,审计机关尚未形成一套规范的体系性标准。未对各项政策措施落实制定详细的跟踪审计细则,而跟踪审计讲究实效性、及时性,需要审计快速反应,审计人员只能依据职业经验开展政策措施落实跟踪审计情况,导致政策措施落实跟踪审计工作有很大的主观性和随意性,不能保证审计质量,无法保证审计的独立性和权威性。近年来,我国政府审计所依据的法律、法规不断完善,但目前尚未出台统一的政策跟踪审计的法规制度。国务院下发的《关于加强审计工作的意见》是审计工作的纲领性文件,审计机关在日常的审计工作中如何做到主动出击,如何用全过程跟踪监管的方式取代过去的事后监督的方式,由过去的事后监督变为事前、事中和事后的全过程跟踪监督,在这些方面并不具备具体的细则,相应地缺乏很强的可操作性。

（二）审计质量难以界定。提到审计质量应该有一个前提,就是如何界定质量。对于初步探索阶段中的国家政策跟踪审计来说,在制定价体系方面无论从量还是从质上说均比较有限,相对于国家政策跟踪审计这个大概念大范畴来说严重不足,审计质量和审计风险难以有效控制。再者,通过分析我国目前的政策措施落实情况跟踪审计工作,我们可以发现,其主要是评价资金的效益、合法、真实和项目落实情况,很少评价公民的回应度、政策的效率性、政策的可实现程度等,对政策的外化比较关注,忽视了政策的内化。从审计范围看,政策措施落实跟踪审计不仅要从财政资金角度关注重大项目完成情况、重点资金保障情况,更要根据党中央、国务院在新形势下的新部署,关注政策落实情况、简政放权情况,反映相关政策措施落实过程中的体制机制障碍和制度瓶颈,揭示问题产生的原因、提出审计建议并及时督促整改,从更高层次和范围参与同家治理。

（三）欠缺专业的人力资源。政策措施落实跟踪审计往往涉及财务、管理、计算机等专业领域,只有将多个专业和领域的审计成果结合起来,才能真正从合法合规性、经济性、效益性等方面对投资决策和投资效果做出准确评价。目前,审计人员配置较为单一,知识结构难以满足审计新形势、新任务和新政策措施落实跟踪审计中存在的问题及对策要求。突出表現在:一是专项审计经验不足。国务院通知中明确要求对取消和下放行政审批事项、推进简政放权的政策措施落实情况等19项重点内容进行重点督察。审计人员平时对新理论、新政策的关注不够,缺少政策落实跟踪审计必需的知识和经验,客观上制约了政策措施落实跟踪审计的发展。二是审计人员知识结构不合理。政策措施落实跟踪审计的过程涉及经济学、政治学、管理学、社会学、哲学、数学、统计学等多个学科,对审计人员提出了更高的要求。审计人员要有丰富的审计实践经验和较强的职业判断能力,还需要熟悉相关的政策、现代宏观经济知识等。目前审计人员的知识结构以会计、审计人才为主体,缺少既懂财会、工程审计技术,又懂政治、经济、法律、管理等专业的复合型人才,难以满足政策落实跟踪审计的专业知识和综合分析能力需要,与全面深入开展政策措施落实跟踪审计存在差距。三是专业能力不匹配。政府审计机关中,专家型人才偏少。由于行业特征,具有较高市场价值的注册造价师、建造师等较高级别执业资格的专家人才较少。目前大部分审计机关跟踪审计人员都是“在学中干,在干中学”,业务能力和知识水平跟不上跟踪审计事业快速发展的需要。

（四）审计工作的风险加大。审计任务的越发繁重。各地党委、政府交办的临时性审计任务增多。而审计项目本身要求审计人员提前介入,这就直接延长了审计工作时间,加大了审计工作量，增加了审计的风险。同时跟踪审计经验的欠缺也增大了审计的风险，以往审计工作的审计重点主要是财务收支的真实性、合法性、效益性。政策措施跟踪审计实施以来,与其他审计项目相比,审计机关就国家政策措施和宏观调控部署进行专项政策措施落实跟踪审计项目数量相对较多,审计实践正处于不断探索阶段,跟踪审计经验比较缺乏,在审计过程中可能会存在审计人员对国家出台的相关政策背景、政策意图吃不透、把不准等情况,从而导致对问题定性、建议等出现偏差,由此带来一定的审计风险。

（五）审计技术的相对落后。随着计算机技术的发展及其在审计工作领域中的广泛运用,审计质量和效率在一定程度上得到了提高。但也要清醒地认识到,计算机尽管具有信息量大从而有利于审计人员准确跟踪掌握审计过程中的资金使用情况，但计算机及其相关审计软件的使用也对审计人员现有能力提出了更高要求。目前国外出现了专业的计算机审计人才,在这方面国内政策措施落实跟踪审计与此存在较大差距。

二、对策和建议

(一)建立健全法律法规体系

1、紧密结合国情,制定审计法律法规。依据我国的国情,制定出系统性、可操作性较强的制度法规,使政策措施落实跟踪审计有法可依、有章可循。目前,虽然国务院已经出台了《国务院关于加强审计工作的意见》 (国发［2014］48号)文件,为跟踪审计提供了审计依据。但在审计过程中发现的问题,审计人员难以找到相应的法律法规处理处罚,处理处罚量化方面相对欠缺,难以实现审计监督的权威性。审计部门应在《关于加强审计工作的意见》的基础上,总结经验,形成完善的跟踪审计工作指南和规范,加紧制定跟踪审计准则,尽快明确审计结果公开、运用、形式、风险评估等方面的内容和原则,以更好指导审计工作。

2、借鉴国外经验,完善审计法律法规。要积极借鉴国外先进、成熟的政策执行审计理论和方法,进行有选择的吸收,在此基础上探索制定出具备较强操作性的审计规范、制度及质量管控体系,对政策执行情湿跟踪审计程序及相关行为进行规范。

3、上下联动互动,建立跟踪审计规章。建议上级审计机关建立、完善跟踪审计的规范和操作指南,及早出台跟踪审计《细则》,为审计人员开展审计提供指导,最大限度地提升审计工作的质量,防范审计风险。审计部门应与当地的实际情况相结合,建立并完善跟踪审计规章,将跟踪要求、实施时间、方法、步骤、指导思想等明确下来。

（二)建立健全审计评价体系

1、完善跟踪审计评价体系。针对区域差别大、部门众多、类型复杂、工作性质各不相同等特点,进一步扩充和修改完善政策落实跟踪审计评价体系,要多设置数量、百分比等定量指标,少设置“是或否”等定性指标,使审计人员易于评价,逐步建立起一套完整、有效、操作性强的审计评价体系。

2、做好政策落实绩效评价。在跟踪审计工作实践中,要完善对政策本身的评价,积极探索绩效审计,借此对政策实施效果进行界定,并就政策施行过程中存在问题进行反馈,进而提升审计效果。公共政策绩效评价要涵盖政策目标的实现程度、政策的效率性、公民的回应度等。审计人员要在实践中不断摸索和积累,逐步形成分门别类的、较为科学的政策措施落实评价体系。

(三)多措并举解决人才问题

面对任务重、人员少、人才专业不对口等现实情况,各级审计机关应充分发挥主观能动作用,立足现实,千方百计寻求出路。

1.引起领导重视,增加人员编制。将跟踪审计的工作量以及审计成效向政府领导讲透、讲到位,争取得到政府领导的理解、支持,适当增加审计机关的编制数量。

2.利用中介机构,聘请中介人员。要善于借用智力外援,通过中介机构聘请有经验、有资质的专业审计人员, “不求所有、但求所用”, 有效解决目前审计力量不足的困境。

3.配置人才资源,优化人才结构。政府审计机关的审计人员具有管理能力和政治素养方面的优势,而社会中介机构审计人员则具有专业优势,要通过科学配置资源,实现人才利用效益的最大化。

4.根据审计实际,采取适当方法。要从优化审计项目的角度,缓解审计人才不足的困境。跟踪审计不必面面俱到,要有重点地区别对待,避免人力物力浪费。

(四)提升审计人员能力素质

1.丰富培训内容方式。信息时代的到来,意味着知识更新速度加快,审计人员只有通过不断学习才能跟上时代发展的步伐。要不断强化审计前沿领域知识培训,采取"走出去、请进来"的方式,进行系统培训和提升。

2.优化人力资源配置。要在人力资源管理上下大功大,激活存量资源,完善人力资源结构,整合行业力量,实现专业互补、协同推进。在实施项目审计时,要科学组合审计团队,形成老新结合、结构合理的人员优化设计。

3.补充年轻专业人员。通过招录、遴选、选调、招聘等方式,选拔优秀青年人才加入审计队伍,改善老龄化、单一化、陈旧化的人才结构。亦可采取新的聘任制公务员形式,将高级复合型审计人才吸收到审计队伍中来。

(五)加快系统内信息化建设

1.推进应用软件开发。为形成统一标准,国家审计机关应单独开发跟踪审计应用软件,在全国审计系统推广使用。也可以专项资金形式对原有审计软件进行更新、升级与改造,提升其应有价值。同时,软件开发也要注意到地区应用环境差异,提高软件的使用效益。

2.加大硬件软件投资。配置计算机设备,搭建审计专网和数据分析平台,要充分认识到该项投资所产生的比较效益,只要地方经济实力允许,审计机关应提供充分保障。

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